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精准扶贫的实践、困境与对策
——基于云南省保山市的调查

2018-01-10 | 作者: | 来源:中直党校

中直机关党校2017年秋季学期学员第十三支部

消除贫困,改善民生,逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求。小康不小康,关键看老乡,关键看贫困老乡能不能脱贫。我国自20世纪80年代大规模开发式扶贫启动以来,扶贫战略方向一直在根据经济社会发展的态势和贫困特征的变化进行调整。2014年初,启动精准扶贫战略,瞄准对象从贫困地区转向贫困户,扶持方式从依靠大范围漫灌式扶持转向更有针对性的滴灌式扶持。当前我国精准扶贫的基础是准确识别扶贫对象,关键是产业扶贫,重要支撑是扶贫资金的整合。根据中直党校教学安排,2017年9月24日至30日,秋季班第十三支部全体学员赴云南省保山市开展“精准扶贫的问题与对策”专题调研。调研组先后深入隆阳、施甸、腾冲三个3个区县市、5个乡镇、6个行政村、3家企业,通过会议座谈、实地调查、入户走访、查阅资料、个别交流等方式,开展学习实践和社会调研活动。

一、云南省保山市开展精准扶贫的现实场阈

党的十八大之后,习近平总书记多次强调,现阶段扶贫开发工作在于“精准扶贫”。2012年12月,习总书记在出京调研的第二站河北省阜平县考察当地扶贫工作时指出:“深入推进扶贫开发,帮助困难群众特别是革命老区、贫困山区困难群众早日脱贫致富,到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗、住房,是中央确定的目标。”(即“两不愁、三保障”)2013年11月,习总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州考察扶贫工作时强调:“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”2014年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,明确提出,要“建立精准扶贫工作机制”。随后,习总书记在不同场合又多次论述精准扶贫,不断提出新判断新要求。他还深情讲到,扶贫是“40多年来我花的精力最多”一个重要工作。2015年10月,党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,把“扶贫攻坚战”改为“脱贫攻坚战”。2015年11月,中共中央召开扶贫开发工作会议,吹响了全国脱贫攻坚战的冲锋号。

云南省是全国脱贫攻坚主战场之一,是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一,脱贫任务艰巨繁重。省委、省政府坚决贯彻落实党中央、国务院关于扶贫开发工作的总体部署,把扶贫攻坚作为最大的民生工程,切实加大组织力度、工作力度和推进力度,千方百计促进民族地区、贫困地区和边疆地区加快发展。2015年1月,习近平总书记到云南考察指导工作,听取省委、省政府工作汇报并发表重要讲话。3月,云南省委做出《关于深入贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神闯出跨越式发展路子的决定》,专列“着力打好扶贫开发攻坚战,让贫困地区同步全面建成小康社会”一节,明确提出到2020年,基本消除绝对贫困现象,基本实现片区县和重点县脱贫摘帽。12月,云南省委召开扶贫开发工作会议,再次明确全省脱贫攻坚目标,全面实施精准扶贫、精准脱贫。

保山古称永昌,地处云南省西部,内与大理州、临沧市、怒江州、德宏州毗邻,外与缅甸接壤。国土面积19637平方公里,辖隆阳区、施甸县、腾冲市、龙陵县、昌宁县,总人口260万人,其中少数民族人口25.8万人;国境线长178.78公里,腾冲猴桥国家一类口岸与缅甸甘拜地口岸对等通关,有华人、华侨50余万人,是全国重点侨乡。近年来保山经济社会得到了较快发展,2016年GDP达到613.4亿元,增长11.1%,增速全省第一;固定资产投资667.3亿元,增长33%,增速全省第二;一般公共财政预算收入57.5亿元,增长12.5%,增速全省第二;金融机构人民币存贷款余额分别达986.09亿元和599.09亿元,增长27.23%和8.75%;城乡居民人均可支配收入分别达27801元和9426元,增长8.4%和10%;成功申报全国2016年地下综合管廊试点城市,保山国家级天然气利用试验示范区建设规划和方案获国家批复,隆阳区板桥镇、腾冲市相继成为国家新型城镇化试点,3个万亩生态廊道工程(万亩清华海生态湿地恢复、万亩生态观光农业园、万亩东山生态恢复)全面启动,青华海列为国家湿地公园试点,“园中园”建设如火如荼。2017年上半年GDP增长11.6%,增速全省第二;固定资产投资增长31%,增速全省第一;一般公共财政预算收入增长24.1%;金融机构人民币存贷款余额分别增长16.8%和13.6%,城乡居民人均可支配收入增长9%和10%。

目前,保山市有3县1区均属于全国14个连片特困片区之一的滇西边境片区。2016年末,全市有贫困村127个、贫困人口162917人(其中,隆阳区49756人,施甸县35025人,腾冲市25969人,龙陵县25407人,昌宁县26760人)。2017年脱贫目标是完成33个贫困村出列,3.46万建档立卡贫困人口退出。

二、云南省保山市精准扶贫的探索与特点

在调研中,我们了解到保山地处西南边陲,山多坝少,很多贫困户生活在深山或者地质灾害频发地区,因为地形地势的原因,基础设施建设历史欠账多,有些村庄甚至需要整体搬迁。种植业无法形成规模化、连片发展,农村土地收益低。鉴于此,保山市委、市政府把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓,围绕“两不愁、三保障”目标,按照“五个一批”“五个做成”的要求精准施策、合力攻坚。2017年,保山市在去年脱贫攻坚“2+X”政策体系的基础上,新出台《脱贫攻坚后进争前列实施意见》、《行业部门扶贫责任目标任务实施方案》、易地扶贫搬迁整改方案、县乡领导挂包易地扶贫搬迁工作机制、整合涉农资金方案、扶贫资金管理办法等19个精准扶贫系列文件,不断完善市、县、乡党政“一把手”双组长制,推进四级书记抓扶贫责任落实,全市扶贫开发工作取得阶段性成效。

第一,建立精准识别机制,实行动态管理。从2014年开始,保山市全面核定查实贫困村和贫困户基本信息资料,建档立卡,全将基本情况、致贫原因、帮扶措施、扶贫项目、帮扶人员等资料全部录入信息系统。2017年6月,全市组建动态管理工作队966支13379人,带着问题进村入户开贫情分析会9100多场次,入户调查核查全市农业户籍基础信息,拟正常退出17078户69663人,拟剔除13784户48927人,拟新纳入21031户77037人,拟认定返贫5955户22484人。卫生计生部门核查建档立卡贫困户数61607户213900人,筛查因病致贫人员数86637人。教育部门核查因学致贫3343户。四类重点对象危房认定正在有序开展。

第二,建立包村包户制度,实行定点帮扶机制。市级主要领导分别挂5县(市、区),其它市级领导挂联39个贫困村,全面负责对挂联贫困村督查、指导、协调等脱贫工作。组织省、市、县、乡720个单位31706名干部职工帮扶86583户贫困户,组建驻村扶贫工作队208支,选派工作队员1306人,驻207年贫困村,开展脱贫攻坚工作,扶贫工作队员协调项目358个,协调项目扶持资金6890.89万元,挂包单位支持项目197个,支持资金3302.7万元。

第三,立足本地资源,加大产业扶贫力度。保山市以与扶贫关联度高、扶贫对象能广泛参与的种植业、养殖业、加工业、民族特色传统产业、乡村旅游业为重点,按照“一村一品、多村一品、一户一产业”发展要求,大力发展龙头企业、农业庄园、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等多种经营主体,结合乡情、村情和户情,制定产业发展规划,真正找准符合当地、符合贫困户发展的产业项目,实现产业项目全覆盖,确保每户建档立卡贫困户有1—2项产业。投入产业扶持资金8.86亿元,发展培育核桃、茶叶、蚕桑、糯橄榄、中药材、养畜、养禽和发展乡村旅游业,带动贫困群众发展致富。推动“51+49”股份合作,扶持农业龙头企业助推全市规模农业发展,目前12户企业流转土地面积达13.06万亩,带动农户57232户,179430人,其中建档立卡贫困户1613户,5059人,吸纳就业人数达5304人(其中建档立卡贫困户1054人)。支持保山勤丰食品有限公司、腾冲百宝源蜂业有限公司、云南和顺生物科技有限公司、保山蓝心农业科技有限公司等企业,探索形成“党支部+合作社+基地+贫困户+市场”“公司+基地+合作社+农户”“公司+基地+林场”“互联网+扶贫”“基层党组织+农村电子商务”等脱贫新模式,助力脱贫攻坚。

第四,易地搬迁快速推进,整改工作稳步展开。针对“一方水土不能养活一方人”以及散居地存在重大自然灾害隐患的现状,保山坚持高起点的规划,完善的配套设施,按符合条件、标准的政策要求,快速建设。截至目前,开工建设20户以上集中安置点195个,实施易地搬迁15139户55473人,(其中,建档立卡人口11803户41784人,占国家2016年下达计划37209人的112.3%),完成投资39亿元,住房已竣工24261人,竣工率71%;搬迁入住14782人,入住率33.8%。同时,稳步推进易地扶贫搬迁整改工作。调整下达全市易地扶贫搬迁国家贴息贷款规模130231.5万元,用于2016年度37209人建档立卡贫困人口搬迁,排查出超标住房10730户37417人,已整改37409人,整改率99.98%。安居工程以“四类重点人员”为重点,结合安全住房标准和条件,整改安居工程存在的问题,加快建设进度,保障贫困户有安全住房。

第五,整合国企、金融及其他涉农资金,建构多元投资机制。云南中烟工业公司帮扶布朗族整族帮扶项目总投资12.23亿元,实施施甸县、昌宁县5乡(镇)13个村安居工程、产业发展、基础设施等七大项工程,累计完成投资51469万元。争取浦发扶贫基金100亿元,到位70亿元,争取国开行贫困地区基础设施建设贷款额度36.2亿元,到位2.56亿元,用于水利、交通、教育、卫生、生态建设和环境保护、产业等基础设施建设。截止2017年6月底,全市共整合各类涉农资金69.4亿元,其中:产业发展扶贫8.86亿元,转移就业扶贫0.72亿元,易地扶贫搬迁6.71亿元,教育扶贫8.9亿元,健康扶贫4.91亿元,生态保护扶贫1.14亿元,兜底保障扶贫0.73亿元,社会扶贫1.06亿元,提升贫困地区发展能力25.9亿元。

第六,生态补偿初见成效,探索生态脱贫新路。围绕实施“碧水蓝天”工程,打造“三个万亩”生态廊道,扶持全市建档立卡贫困村实施核桃提质增效50万亩,实施中幼林抚育10万亩,发展林下经济产业10万亩。启动建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作,按每人每年10000元的标准聘用生态护林员954名。实施公益林森林生态效益补偿,兑付补偿金4800余万元。浦发基金支持11亿元建设的3个万亩生态廊道项目加快推进。

第七,改善办学条件,开展智力教育。按照“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”的思路,全市投资9980万元,改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件;投入资金2亿元,对列入“全面改薄”规划的113所学校校舍进行重点支持。2017年上半年,全市28.6万在校中小学生享受到义务教育阶段免杂费、免教科书费优惠政策。

第八,健全社保体系,兜底不留死角。围绕特困群体,加强农村低保和扶贫开发政策衔接,提高农村低保标准实现两线合一;加快农村五保供养机构法人登记工作,积极推进农村敬老院建设,完善城乡居民基本医疗制度,采取城乡居民医疗保险个人缴纳部分分别由财政、民政、残联和卫生计生部门代缴或补助,全市贫困人口参保率达到100%;将建档立卡贫困人口全部纳入医疗救助范围,贫困人口大病保险起付线由5000元降至3000元,不予报销费用扣减从50%降为30%,封顶线由每人每年10万元提高到20万元,有效解决因病致贫、因病返贫问题。全市各县(市、区)共组建家庭医生团队768个,签约居民52.02万人。安排浦发基金4.4亿元,支持乡、村卫生室建设,当年退出贫困村全部建成标准化卫生室,目前已开工建设乡卫生院8个。

第九,不断完善基础设施,打通最后一公里。重点实施20户以上直过民族和沿边地区自然村通路项目153项289公里,安全生命防护工程17项246公里,窄路面加宽工程42项170公里。投入6500万元的贫困地区农网改造升级工程。实施6项重点水源工程,解决贫困地区人饮安全。

三、云南省保山市精准扶贫过程中面临的困境及原因

脱贫攻坚本来就是一场硬仗,不同的贫困地区有不同的特点,需要破解不同的问题。尽管保山市的脱贫攻坚已经取得了阶段性成绩,但通过与各地干部群众的交流,我们了解到在精准扶贫实践和操作中还面临一些不容忽视的困难和问题。

第一,精准识别工作量大,基层干部高负荷运转。过去对建档立卡的贫困人口识别不精准、搞指标,存在贫困群众底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准确等问题。现在搞动态调整,重新入户调查、重新填写各类表格、重复签名,困难群众不太理解,需要耐心细致的解释说服。而且,各类登记表、调查表、明细表、记录表名目过多,基层干部有疲于应付之苦。同时,如果单纯以根据国家最新的农村扶贫标准(即2016年农民人均纯收入低于2953元)来判断贫困程度,会产生计量测算等问题;如果以此为基准对贫困状况进行多维评价,必须把工作做实做细。

第二,扶贫开发的思想落后,对脱贫的方式认识不足。由于保山市长期受到交通不便的限制,地区整个发展相对落后。长期形成的依靠国家投入的扶贫意识,造成当地干部群众对扶贫工作方式的固有认识,“等靠要”的思想比较严重,认为扶贫就是政策优惠、资金支持。在部分贫困群众中,“争当贫困户”、“以贫困为荣”,“干部干、群众看”、“靠着墙根晒太阳,等着别人送小康”等“懒汉”意识不同程度地存在。

第三,区位劣势明显,产业扶贫内生动力不足。保山市有市场竞争力的农业龙头企业偏少,现有企业发展受资金、市场等瓶颈制约,参与精准扶贫的容量不足。有些地方缺乏开展农业产业化建设的经验,使得合作经济组织带动、服务农民的能力下降。本地第一产业结构单一,集体经济不强。贫困地区收入多以种植、养殖、外出打工为主,造成经济发展动力不足、带动人口脱贫能力弱、持续性不强。

第四,扶贫资源配置不均衡,基础设施投入不足。对于一些生态环境脆弱、自然灾害频繁,土地资源、水资源等严重不足的地区,投入明显不足。现在基本上行政村与行政村之间通上公路,但自然村之间,村民小组之间尚未通公路。昌宁县珠街村村委会到16个村民小组,除两个小组有2.8公里硬化路面外,其他14个小组均为土路。还有10个村民小组815人饮水难问题没有解决。农村教育、医疗卫生等公共服务设施更是相对落后。

第五,扶贫资金整合困难,县级自主权不大。国家的扶贫资金投入基本上自主权还是在省扶贫办划定的“圈子”里面,不管产业范围,还是更改内容都需要经过省里,条条框框还是规定较死,导致县级操作、实施项目只能是被动应付。因为扶贫资金、项目来自不同条线,多头实施,难免造成资源使用的不均衡。有些具体政策前后衔接不够。例如,易地扶贫搬迁政策先是每户补助17万,后改成“贷6万补6万”,又改成“按人头补”,前后不一致,在很大程度上造成了思想混乱,增加了工作难度。

第六,行业扶贫推进不平衡,仍有扯皮现象。行业部门参与脱贫攻坚的力度参差不齐,极少数行业部门重视不够,担当不够,贯彻落实行业脱贫攻坚配套措施有差距。有的行业部门站位不高,未按全市统一安排、统一步调来谋划工作,特别在贫困对象动态管理工作过程中,有的部门未能同步开展工作,还在等建档立卡贫困户花名册的现象。

第七,脱贫攻坚要求立竿见影,持续性不足。保山市经济普遍比较落后,干部群众都对脱贫有着比较迫切的愿望,对扶贫开发都想有“吹糠见米”的效果,因此造成扶贫方式较为单一和简单“输血式”的扶贫成为主要工作模式,在“造血式”扶贫方面投入不足。单一的财政性投入,可能会解决贫困人群的一时困难,但是难以形成长效机制,脱贫的持续性不足。

第八,脱贫任务重、压力大,存在“怕考核”现象。随着贫困退出标准的不断完善和细化,考核评估方式更加科学、客观,无形中提高以前年度脱贫人口返贫机率,部分贫困群众缺乏持续稳定增收保障机制或是因灾、因病等原因致贫、返贫现象仍有发生,脱贫任务加重。加上考核的细化、问责力度的加大,部分干部的压力也增大,怕考核、怕被问责。

四、推进云南省保山市脱贫攻坚的思考与建议

党的十九大闭幕后,习近平总书记在在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时明确强调:“2020年,我们将全面建成小康社会。全面建成小康社会,一个也不能少;共同富裕路上,一个也不能掉队。我们将举全党全国之力,坚决完成脱贫攻坚任务,确保兑现我们的承诺”贯彻落实十九大精神,系统谋划和推进脱贫攻坚,既是一项重大的经济课题,还是重大的政治课题、社会课题。对于我们来说,为期一周的调研显得行色匆匆,很多问题来不及细化和深入,一些粗浅的思考和建议仅供参考。

第一,进一步把握好脱贫攻坚中多重矛盾的辩证统一。农村扶贫是一项长期的综合性工程,既是决胜全面小康社会的阶段性要求,又是实施乡村振兴战略的题中应有之义。要立足当下,着眼长远,把中央、省政策与本地具体实际相结合,尽量减少因政策前后不一而造成的被动性;把扶贫工作的长短线相结合,既要坚持雪中送炭,解决贫困群众眼前的困难,又要加强基础设施建设,构建长效工作机制;把政府主导与市场机制相结合,在合理界定政府职能的基础上增强市场机制在扶贫开发中的作用,借助市场力量解决精准扶贫过程中面临的组织资源供求失衡和扶贫资金使用效率不高的矛盾;坚持静态识别与动态退出相结合,在精准施策上出实招,在精准推进上下实功,在精准落地上见实效;把政府兜底和个人努力相结合,既“输血”又“造血”,通过更多实实在在的办法,激发贫困群众靠自己改变命运的自信心和主动性;把防止返贫与继续攻坚相结合,千方百计拓宽农民增收渠道,保持农业稳定和农民收入持续增长。

第二,加大对龙头企业和相关产业的培育扶持力度。说一千道一万,产业扶贫是根本。一是围绕环境资源优势和文化资源优势,调整产业结构,大力发展特色农业,积极培育文化旅游产业,构建绿色、低碳、可循环的产业体系和产品体系。二是合理利用专项扶贫资金,以市场为导向,有效整合行业、部门和社会资金,依托产业化新型农业经营主体,充分发挥区域资源优势,推动区域农业结构优化和农业产业常态化发展。三是引进龙头企业与专业合作社进行产业开发,重点培育“公司+合作经济组织+农户”、“公司+基地+农户”等多类型、多层次的农业产业化经营,打造优势性、区域性兼具的主导产业。四是积极探索投融资新机制,采用财政转移支付、金融投入、投资入股等方式支持相关经济实体和微小企业、地方特色产业发展。

第三,整合各类扶贫发展资金,形成脱贫攻坚合力。“各炒各的菜,同拼一桌席”。建议市、县两级创新整合资金管理机制,按照“渠道不乱、性质不变、集中投入、各负其责、专款专用”的原则,打破部门条条管理界限,整合扶贫、民政、农发、水利、交通等部门的各类项目资金,变分散为集中投入,捏指成拳,攻坚克难。各类资金整合后,要统筹兼顾,统一规划,科学评估,突出帮扶重点,对科技含量高、带动能力强、经济效益明显、可持续发展项目,一次性将资金安排到位,实现扶贫项目共建,扶贫资源和信息共享,力求扶贫项目效益最大化。同时,注重搭建社会扶贫平台,整合各类扶贫资源,鼓励和引导企事业单位、社会各界个人捐资或认领扶贫项目,同等条件下,应优先安排财政扶持资金支持企事业单位、社会各界、个人投入的扶贫项目,形成社会扶贫、专项扶贫、行业扶贫的大扶贫格局。

第四,着力挖掘和培养各类农村人才。调研发现,村党支部领导班子强的,脱贫致富就搞得好。建议继续选好配强村两委班子,加强农村基层党建,群策群力,进一步壮大集体经济。同时,积极开展穷困地区农村特色产业示范带头人、农民经纪人、科技种植养殖能手的教育培训工作,多方培养农村致富带头人;促进乡村本土人才回流,打造一支“不走的扶贫工作队”;着力抓好农村电子商务人才的培养、使用和激励,让互联网更好地助力精准扶贫。

第五,继续加强督促检查,压实各方责任。实现农村贫困人口在最短时间脱贫致富,组织作用至关重要。建议不断健全完善领导机构,注重层层分解的科学性,既要防止拖延病,又要防止急躁症;继续实施“不脱贫不脱钩”的“一对一”精准扶贫策略,健全考核评价体系,强化考核结果运用;要防止形式主义,要实事求是,不搞层层加码,脱贫过程必须扎实,扶真贫,真扶贫,确保脱贫质量。

执笔人:胡献忠

调研组成员:高  鹏    缪玲玲   常  水   孔小华    张希路    李为民

          张忠文    曹  辉   罗立忠   陈应东    原二刚    任京霞