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秦黎:浅议党的纪律建设实践与发展

2018-01-04 | 作者:秦黎 | 来源:中直党校

 摘要:严明的纪律是马克思主义政党的本质属性,高度重视纪律建设一直是其光荣传统和独特优势。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央充分认识到加强纪律建设对于新形势下巩固党的执政地位、维护党的团结统一、保持党的先进性、纯洁性的重大意义,把纪律建设作为全面从严治党的治本之策纳入党的建设总体布局。五年管党治党实践,纪律建设在理念思路上不断深化,方法措施上不断创新,制度规定上不断完善,体制改革上不断突破,推动全面从严治党取得历史性变革。十九大开启了新征程,随着我国发展所处的历史方位和社会主要矛盾发生了重大变化,全面从严治党也要与时俱进、不断加强,相应的纪律建设也需要找准薄弱环节和亟待解决的问题进一步发展完善,推动党的建设不断取得新的伟大成就。

治国必先治党,治党务必从严。党要管党、从严治党,靠什么管,凭什么治?就要靠严明的纪律。纪律建设是执政党建设的重要一环,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出"四个全面"战略布局,围绕全面从严治党作出重要部署,要求严明党的纪律,维护党的团结统一,把纪律建设纳入党的建设总体布局,并写入十九大报告和新修订的党章。正确认识和把握纪律建设,不断推进和加强纪律建设,是一个极具时代性的重大政治课题。

一、纪律建设的历史回顾

严明的纪律是马克思主义政党的本质属性,高度重视纪律建设一直是其光荣传统和独特优势。早在1859年,针对德国工人阶级政党的有关问题,马克思在给恩格斯的信中写到:"我们现在必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成"。马克思恩格斯在指导创建无产阶级政党过程中,逐渐形成了关于纪律建设的重要认识,他们认为无产阶级斗争力量的集中需要纪律,无产阶级政党决议的执行离不开纪律,纪律是无产阶级夺取、巩固政权的必要条件①。

中国共产党以马克思主义为建党原则,她对于严明纪律、加强纪律建设有着更高的追求。1921年,党的一大通过的党纲中就涉及到了党的纪律。1922年,党的二大通过了第一部党章,其中第四章专门以纪律为主题。1927年,中央政治局召开专门会议,强调遵守党内纪律是所有党内成员必须坚持的义务和责任②。革命战争年代,我们党影响深远的纪律建设就是制定实施了"三大纪律八项注意",毛泽东同志后来总结为:"加强纪律性,革命无不胜"。到了改革开放初期,邓小平同志则指出:"我们这么大一个国家,怎样才能团结起来、组织起来呢?一靠理想,二靠纪律。"在推进中国特色社会主义事业发展进程中,江泽民和胡锦涛同志也都先后强调,要战胜前进道路上的困难和风险,从胜利走向新的胜利,全党必须做到纪律严明。

新的历史条件下,面对新的风险和挑战,我们党要实现长期执政,永葆先进性和纯洁性,就越要依靠铁的纪律来保证。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把纪律建设摆在更加突出、更加重要的位置,反复强调"党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨,就越要加强纪律建设,越要维护党的团结统一,确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。"党的十九大报告第一次将纪律建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设等并列起来,提出按照协调推进"四个全面"战略布局的要求加强纪律建设,特别是写入新修订的党章,要求全党上下一体遵循,这充分体现了党的建设理论的与时俱进、不断深化。

二、加强纪律建设的重大现实意义

办好中国的事情关键在党。改革开放几十年,在中国共产党领导下,中国经济持续快速增长,在各领域都取得了举世瞩目的成就,但世情国情党情的急剧变化,随之而来的越来越严峻复杂的"四大危险"和"四大考验",中国共产党作为中国特色社会主义的核心领导力量,要实现长期执政,笔者以为加强纪律建设至少在四个方面有着特殊重大的现实意义。

加强纪律建设是新形势下巩固党的执政地位的必然要求。党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的。有效解决党内存在的突出问题,是巩固党的执政地位的关键。前苏联和东欧共产党垮台的惨痛教训殷鉴不远,几年前中国崩溃论还大有市场。习近平同志强调:"我们当前主要的挑战还是党的领导弱化和组织涣散、纪律松弛。不改变这种局面,就会削弱党的执政能力,动摇党的执政基础,甚至会断送我们党和人民的美好未来。"因此,必须加强纪律建设,使管党治党从宽松软走向严紧硬,从而彻底改变党的气血面貌,破解历史周期律的诘问。

加强纪律建设是维护党的团结统一的根本保证。现代政党都是有纪律要求的,没有纪律就会陷入组织衰败,离心离德、一盘散沙,什么事也干不成。历史反复证明,什么时候党的纪律得到充分尊重和严格执行,党的团结统一就有保证,事业就兴旺发达;什么时候党的纪律遭到践踏和破坏,党的团结统一就受到威胁,事业就遭受挫折。加强纪律建设,不论什么级别的党员干部都遵守党的纪律和规矩,凡事都按纪律来、按规矩办。只有这样,我们党才会更有凝聚力和战斗力,才能成为一个万众归心、坚强有力的大党,才有资格和能力领导人民去实现中华民族伟大复兴的中国梦。

加强纪律建设是保持党的先进性、纯洁性的关键举措。一个时期以来,一些党员干部特别是高级干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,严重玷污了党的先进性、纯洁性。加强纪律建设,并将其摆在突出位置,从改作风破题,驰而不息纠正"四风";"打虎"、"拍蝇"并举,始终保持反腐的高压态势;从红脸出汗做起,抓早抓小,把严管转化为对党员干部的关心厚爱。通过严明纪律,切实发挥纪律刚性约束、惩处震慑作用,有力维系了党的健康运转,重塑了党的肌体健康,使党的先进性、纯洁性得到明显提升。

加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。全面从严治党核心是加强党的领导,基础在全面,关键在严,要害在治。要使全面从严治党的要求落到实处,确保管党有力、治党有效,必须从根源上找到解决问题的治本之策。加强纪律建设,真正把党规党纪立起来、硬起来、严起来,使纪律成为带电的高压线,令党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止,从实现不敢腐,到着力构建不能腐、不想腐的体制机制,推动全面从严治党制度化、长效化,把党规党纪的治本作用充分发挥出来,确保全面从严治党决策部署落到实处。

三、十八大以来纪律建设的实践创新

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央沉着应对国内外形势的复杂变化,主动回应全面从严治党的迫切需要,抓住主要矛盾雷霆出击,强力正风肃纪反腐,创造性地提出并推行了一系列加强和改进纪律建设的新思路、新举措、新规定、新改革,推动全面从严治党取得历史性突破。

(一)纪律建设在理念思路上不断深化

长期以来,我们党一直坚持反腐败工作三项格局。党的十六大确立"标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防"的反腐倡廉工作方针。伴随世情、国情、党情的深刻变化,党纪涣散松弛成为来自党内的最严峻挑战。党的十八大报告正式提出纪律建设这个概念。中央强调要以治标为主,为治本赢得时间,党的纪律建设理念思路也随之不断深化。

一是把纪律挺在前面。习近平同志反复强调:"党章等党规对党员的要求比法律要求更高,党员不仅要模范遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求"。党的先锋队性质和执政地位决定了,党的纪律必然严于国法。中央坚决把纪律挺在前面,坚持纪严于法、纪在法前,就是要以党纪党规来约束党员,防止党员干部由"小错"酿成"大祸",用纪律和规矩管住大多数,保持党的肌体健康纯洁。

二是把政治纪律摆在首位。习近平同志始终强调:"严明党的纪律,首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的,但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律"。过去一些党员干部在遵守政治纪律方面出现了严重问题,危及到党的团结统一和政治安全。为此,中央明确政治纪律是"打头的、管总的",指出对其他纪律的违反,说到底都是破坏党的政治纪律,为全面从严治党提供了基本遵循。

三是把维护政治生态作为重要任务。习近平同志强调指出:"加强党的建设,必须营造一个良好从政环境,也就是要有一个好的政治生态。"每个人都会受到周围环境、风气的影响,而党员受到的最大影响则来自党内。这些年一些地方"四风"泛滥、潜规则盛行,党内政治生态和社会环境受到了严重污染。中央把建设风清气正的政治生态纳入全面从严治党战略部署,既管"树木"又护"森林",努力重塑清明的政治生态和从政环境。

(二)纪律建设在方法措施上不断创新

党的十九大报告总结指出,全面从严治党成效卓著,反腐败压倒性态势已经形成并巩固发展。过去五年,我们党突出问题导向,不断创新监督执纪问责的方式方法,党风政风恶化的局面得到彻底扭转,干部群众的获得感强烈。

一是坚决落实"两个责任"。党的十八届三中全会提出:"落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任"。随后,中央又进一步从明确责任、落实责任、追究责任三个方面,对落实"两个责任"提出了具体要求。各省区市党委和纪委、中央部委党组(党委)和纪检组全面建立约谈函询、述责述廉等机制,制定落实"两个责任"细则和问责条例实施办法,形成一级抓一级、层层传导压力的局面,促使各级党组织切实扛起了管党治党的政治责任,推动管党治党由宽松软走向严紧硬。

二是逐步深化政治巡视。巡视是党内监督的战略性安排。十八大后,伴随管党治党的实践发展,中央果断调整巡视方针,逐步深化政治巡视的定位,指向越来越精准。过去五年组织开展了12轮巡视,共巡视277个党组织,首次实现巡视全覆盖,其中还对16个省区市开展了"回头看",对4个中央单位进行了"机动式"巡视③。巡视紧盯重点人、重点事、重点问题,条条要整改、件件有着落,孙政才、苏荣、王三运等一大批"老虎"纷纷落马,大大彰显了巡视的利剑作用,确保了从严治党落到实处。

三是探索实践"四种形态"。为了惩前毖后、治病救人,中央提出并推行监督执纪"四种形态",强化日常监督管理,着力抓早抓小,对反映的一般性问题及时谈话提醒、约谈函询,存在违纪问题的查实后,给予相应处理直至移送司法。截至党的十九大,全国纪检监察机关探索实践"四种形态",共处理204.8万人次,其中,运用前三种形态192.9万人次、占94.2%,第四种形态11.9万人次、占5.8%③,改变了要么是"好同志",要么是"阶下囚"的状况,真正体现了对党员干部的严管厚爱。

(三)纪律建设在制度规定上不断完善。

制度规定是管长远的。习近平同志明确指出:"把权力关进制度的笼子里,首先要建好笼子"。十八大以来,中央在反腐执纪的过程中,逐步将管党治党创新成果固化为制度规定,研究出台了一批具有时代性、根本性、务实管用的党纪党规,扎紧织牢了制度笼子。

一是从"八项规定"开始立规矩。作风问题关乎人心向背。习近平同志对此有着特别清醒的认识,党的十八大闭幕不到一个月,就制定出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。从革除作风积弊破题,政治局成员以上率下,严格遵守"八项规定",各级纪检监察机关严把纪律戒尺,五年查处违反中央八项规定精神问题18.9万起、处理25.6万人③,广大党员干部普遍树立起"规矩"意识,党风政风发生根本性好转。"八项规定"如同当年"三大纪律八项注意"一样,对于党的纪律建设意义深远。

二是明确划定"六大纪律"底线。共产党员的标准是高于普通公民的,党纪必然严于国法。为适应全面从严治党的现实需要,实现纪法分开,中央于2015年修订颁布了新的《中国共产党纪律处分条例》。新条例把散落于党章党规中的各项纪律规范和原则要求提炼整合,明确为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等六大纪律,开具了以政治纪律为首,层次分明、内容完整的违纪"负面清单",并实现了与国家法律的有机衔接,使纪律真正成为管党治党的尺子④。

三是制定监督执纪工作规则。信任不能代替监督。各级纪检监察机关是党内监督的专责机关,监督执纪工作如果没有严格的制度制约,同样会造成管理漏洞,产生监督盲区。十八届中央纪委第七次全会通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》是纪检监察机关依规履职、强化自我监督的制度性设计。工作规则从实际出发,梳理、归纳、总结了十八大以来监督执纪的有效做法和实招,聚焦关键点和风险点,明确纪律审查的职责和程序,强化内控机制,大大提升了监督执纪工作的规范化、制度化水平,同时向全党全社会昭示了对监督者更为严格的纪律要求。

(四)纪律建设在体制改革上不断突破。

推进纪律检查体制改革是推进全面深化改革的重要组成部分,也是纪律建设的应有之义。十八大以来,党中央围绕纠正不正之风和遏制腐败蔓延势头这个目标,多次就纪律检查体制机制创新,提出一系列重大改革举措,努力解决工作责任不清、机构职能分散、案件查办不力等问题。

一是优化纪检监察领导体制。长期以来,各级纪检监察机关既要接受同级党委领导,也要接受上一级纪委领导,并以同级党委领导为主,客观上造成了同体监督的困境,开展监督执纪问责受到很多牵制。十八大后,党中央从加强党对反腐败的领导出发,着力优化纪检监察领导体制。一方面,充分赋予提名考察权,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主,强化了上级纪委对下级纪委领导人事安排的约束。另一方面,充分赋予办案领导权,明确查办案件以上一级纪委领导为主,要求按照干部管理权限向上级纪委报告线索处置和执纪审查情况,大大增强了纪委的相对独立性和权威性。

二是实现派驻监督全覆盖。过去,纪检监察机关一般也向党和国家机关派出监督机构,但更多是形式上的,往往作为干部提升或交流的出口。十八大后,党中央作出"派驻监督全覆盖"的重大决策,全面落实向党和国家机关派驻纪检机构,综合派驻与单独派驻相结合,同时改变原有的"双重"领导,实现由派出机构直接领导。派驻机构专司监督职责,一改以往不敢监督、不愿监督、不会监督的工作颓势,与驻在部门形成真正的监督与被监督的关系,督促驻在部门领导班子落实全面从严治党主体责任,确保党内监督不留死角、没有空白④。

三是大力推进监察体制改革。深化国家监察体制改革,是党中央审时度势作出的重大战略决策。改革要整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,构建集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。中央用1年多的时间在北京、山西、浙江开展改革试点工作,并取得了明显成效,反腐败体制机制更加合理科学,惩治腐败力度更大、效率更高。十九大后,党中央已经明确全国省、市、县三级全部实施改革的时间表和路线图,《国家监察法》的研究制定也进入了征求意见阶段。随着改革的全面落地,必将极大提升党的执政能力和治国理政科学化水平。

四、对纪律建设进一步发展完善的思考

十八大以来,我们党把纪律建设作为治本之策,全面从严治党取得了历史性突破,彻底逆转了多年来管党治党"宽松软"的局面,校正了党和国家事业前进的航向,赢得了广大党员干部和人民群众的竭诚拥护。充分肯定取得巨大成就的同时,也要清醒认识到,我国发展所处的历史方位和社会主要矛盾发生了重大变化,与新时代人民群众对美好生活的向往相比,与实现党和国家治理现代化的任务要求相比,党的建设还存在一些薄弱环节和问题,全面从严治党的征途不会顺畅无阻,纪律建设需要不断加强、久久为功。针对新形势新任务,结合工作实际,笔者以为当前纪律建设在已有的实践创新之外,还应在以下方面进一步发展完善。

一是要在纪律文化的宣传教育上下功夫。过去五年,雷霆般的正风肃纪反腐产生了强大震慑,推动守纪律、讲规矩的风气初步形成,但纪律和规矩意识还不能说完全入脑入心,很多党员干部还停留在不敢的阶段。更需警惕的是,社会上很多人只是把守纪律、讲规矩认为是党员干部的事,拼关系、走后门等消极思想还大有市场,这些都构成了逾纪、破纪乃至腐败的社会土壤。文化的浸润是最强大的思想武器。一定要广泛运用现代宣传媒介和手段,采取更接地气、更鲜活的方式,加强理想信念教育,发挥乡规民约家风作用,深入传播纪律文化,不但要让党员和领导干部将党规党纪内化于心,坚定政治信仰、政治立场,还要形成广大人民群众对党纪党规的情感认同,让纪律和规矩意识深入人心,坚决改变不良的社会心理,铲除滋生消极腐败思想的社会土壤⑤。

二是要在争取群众更多的支持参与上下功夫。十八大以来,很多纪检监察机关主动发布信息、公开工作流程、通报曝光违纪问题处理等,提高了透明度,去除了神秘化,拉近了与广大人民群众的距离。但以现代信息化社会发展的眼光来看,显然回应社会关切还不那么及时、接受群众意见和监督的渠道还不那么通畅,比如各级纪检监察机关还没有普遍开设"两微一端",中央纪委开设了微信公众号,但还没有官方微博。全面从严治党不是搞秘密工作,加强纪律建设必须更好地坚持群众路线⑥。当前无论是贪腐,还是"四风",都得到了有效遏制,明面上的问题越来越少,剩下的都是深藏不露或乔装打扮。一定要充分发动群众,争取他们对管党治党更多的支持参与。群众的眼睛是雪亮的,是永不停歇的全方位"探头",要发挥好新媒体、新技术作用,建立纪检监察机关与群众双向互联的信息渠道,为群众提供建言献策和批评监督的平台,从而为全面从严治党提供有力支撑。

三是要在进一步加强和规范党内政治生活上下功夫。过去五年,以群众路线教育实践活动、"三严三实"专题教育、"两学一做"学习教育为抓手,中央政治局常委率先垂范,严肃认真参加党内政治生活,充分发扬民主集中制,开展批评与自我批评绝不走过场,有力改变了过去"你好我好大家好"的形式化和庸俗局面。但不容忽视的是,党内政治生活在一些地方和部门呈现出严肃性逐级递减的趋势,有的不主动、不愿意参加,有的敷衍应付、包装演戏,有的甚至不知道怎么组织开展。严肃党内政治生活是全面从严治党的根本性基础工作,是纪律建设的重要一环。一定要进一步规范党内政治生活,应围绕已出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,深入研究制定相关实施细则,细化党内政治生活的要求、内容、方式、程序以及责任等。同时,要解放思想,严肃不等于死板,着力推进党内政治生活方式创新,扩大参与对象和范围,提高开放性共享性,让其焕发出新的蓬勃生机,发挥好管党治党的基础作用。

四是要在强化问责压实责任上下功夫。十八大以来,党中央综合运用通报曝光、组织处理、纪律处分等多种方式,对一些省和中央部门管党治党不力问题进行了严肃问责,改变了过去大多只对事故事件进行问责的局面。据统计,2014年以来,全国共有7020个单位党委(党组)、党总支、党支部,430个纪委(纪检组)和6.5万余名党员领导干部被问责③。成绩值得充分肯定,但也要看到,目前问责问的最多的,还是因党员干部贪腐等严重违纪和事故事件所连带出来的问题,而对那些不担当、不作为,懒政怠政庸政问题问责的还不多。另一方面,一些地方特别是基层的纪检监察机关开展问责时自身就缺乏责任意识,不积极不主动,往往是媒体曝光、民怨积累、领导批示之后,调查"问责"才跟进。有权就有责,失责必追究,已经成为基本的政治常识,纪律建设要真正把问责这个利器用起来。一定要不断强化问责,应按照《中国共产党问责条例》要求,督促各地区各部门结合自身实际,各自出台具体的问责细则,中央层面要进一步明确部门内部如何问责,地方层面要进一步明确基层如何问责。同时,要拓展问责形式,创新问责方法,可以引入经济调节手段,比如设计降低职级职务收入等,让失责人不仅受到政治上的追责,在经济上也受到相应损失,更好地增强问责威力。

理论和实践在不断深化,老问题在不断解决,新问题也会时时涌现⑥。十九大开启了党的建设新篇章,管党治党也要开启新征程。正如习近平同志强调的那样,"在全面从严治党这个问题上,我们不能有差不多了,该松口气、歇歇脚的想法,不能有打好一仗就一劳永逸的想法,不能有初见成效就见好就收的想法。"全面从严治党永远在路上,纪律建设就要永远在路上。

参考书目:

①马克思恩格斯关于党内纪律建设的思想及当代价值,朱雪平,学术探索,2017.09

②当前形势下严明党的纪律问题探究,田双,党史博采(理论),2017.08

③十八届中纪委向十九大的工作报告,中央纪委监察部网站,2017.10

④十八大以来党的纪律建设新理念新体系新举措;马正立,长江论坛,2017.10

⑤纪律建构与政党现代化,刘明,中共山西省委党校学报,2017.08

⑥学思践悟,中国方正出版社,2017.10

(作者:秦   黎   2017年中直党校秋季班第三支部学员    中央纪委第九纪检监察室正处级纪律检查员、监察员)