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陈 焱:浅析基层党建引领基层社会治理创新的功能和路径

2017-09-01 | 作者:陈 焱 | 来源:

2017年春季学期第九支部学员    陈 焱



摘要:推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。完成这一伟大而艰巨的战略任务,基层是责任主体和基础。加强基层党建、充分发挥党组织在基层的政治引领作用,既是创新社会治理的必然要求,也是巩固党的执政基础的题中之义。明确基层党组织在社会治理中的定位和功能,应对创新社会治理对基层党建提出的新要求,从战略的高度全面构建党的社会根基,创新基层党组织建设方式,探索以党建创新引领和推动基层社会治理创新,是新的时代发展对执政党建设提出的客观要求。


党的十八大提出,"要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制"。党的十八届三中全会进一步将社会管理发展为社会治理,提出"完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化"是全面深化改革的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化既是长期的战略任务,更是紧迫的现实任务。完成这一伟大而艰巨的战略任务,基层是责任主体和基础。基层党建则是创新社会治理的龙头工程,加强基层党建、充分发挥党组织在基层的政治引领作用,既是创新社会治理的必然要求,也是巩固党的执政基础的题中之义。明确基层党组织在社会治理中的定位和功能,应对创新社会治理对基层党建提出的新要求,从战略的高度全面构建党的社会根基,创新基层党组织建设方式,以党建创新引领和推动基层社会治理创新,从根本上保证党在中国社会的领导基础和执政基础,成为新的时代发展对执政党建设提出的客观要求。


一、基层党组织在创新社会治理中的定位和功能


(一)基层党组织是创新社会治理的领导核心和联系纽带


中国特色社会主义的本质特征是中国共产党的领导,党的领导要通过各级组织包括基层组织卓有成效的工作来实现。十八届三中全会强调创新社会治理,改进社会治理方式,必须"加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动"。在这一社会治理体制下,党组织是基层社会治理的必然核心。始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位,发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用,在党组织领导下,组织群众依法管理基层社会事务,是基层党组织在创新社会治理中的基本定位。


同时,在多元社会治理主体构成的社会体系中,党又是重要的治理力量,既可以作为执政党即国家的力量来治理社会,又可以作为社会政治组织即社会的力量参与社会治理。政府的行政半径有界限,而党组织的半径却可以通过其基层组织延伸到社会各个领域,承担关联和衔接政府组织和社会组织的中介和桥梁的作用,这是中国的政治和国家制度的独特优势。这决定了基层党组织在创新基层社会治理,推动基层自治与社会共治的融合中,在基层治理主体的联动中,都具有不可替代联系纽带的作用。


(二)基层党组织在创新社会治理中的功能


第一,引领功能。引领是基层党组织作为社会治理核心的首要功能,包括价值引领、人才引领、专业引领和项目引领等。基层党组织担负着从治理社会的全局出发,将中央组织和地方组织制定的有关社会治理的方针、路线和政策宣传给地方政府、基层自治组织以及社会非政府组织和人民群众的责任,为社会治理提供组织、制度和人才保证,把握好社会治理的政治方向。


第二,服务功能。创新社会治理的目的是维护最广大人民的根本利益,服务广大党员和群众是社会治理对基层党组织的内在要求。基层党组织服务社区、服务党员群众,使广大党员群众得实惠,是提升基层党建有效性的目标,也与全面建成小康社会,实现全体人民福祉的根本目标相一致。


第三,协调功能。政府在党的领导下发挥主导性功能。基层党组织在进行社会治理的过程中承担着协调党组织、政府和社会组织之间的关系,并为政府和社会组织提供必要的服务、规范和引导的责任。有效整合基层社会的各种资源,为基层社会治理排除各种干扰,不断激发公众参与活力,才能形成开放社会活力与秩序并举的治理局面。


第四,凝聚功能。最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,是创新社会治理的要义。团结群众、动员群众、组织群众,凝聚人心、凝聚力量,把一切积极因素调动和凝聚到构建社会主义和谐社会和实现全面建成小康社会的奋斗目标上来,是党组织在基层社会治理中的重要职责和使命。


二、创新社会治理对基层党建提出了新的要求


党的十八届三中全会指出,"创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序"。党的十八届四中全会进一步强调,坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策,提高社会治理法治化水平。党的十八届五中全会提出,要加强和创新社会治理,推进社会治理精细化,构建全民共建共享的社会治理格局。加强和创新社会治理,迫切要求基层党组织以不断创新的精神,以新的思想理念和新的工作姿态,认真贯彻十八届三中、四中、五中全会精神,为创新社会治理提供思想保证、组织保障和动力支持。同时,社会治理主体的日趋多元化,市场组织、社会组织、群众自治组织乃至公众等都逐渐成为社会治理的"主角"。随着改革的深入,越来越多的"单位人"成了"社会人",单位的概念渐趋淡化,意味着党的工作很难再以传统的"单位组织"作为党的社会根基,依靠原有的组织手段、行政方式很难有效地整合社会。这些都对党的基层建设提出了新使命、新目标和新要求。


(一)由权力领导向政治领导转变


传统的基层党组织对社会的管理主要体现为借助行政体系和自身的组织体系对社会进行管控。作为行政化的领导力量领导和管理社会,在这种领导和管理过程中,党实际上承担的是行政的功能,运行的是行政的权力。创新社会治理要求基层党组织要由传统的以领导、控制、命令为主要特征的权力领导,转变为以代表、维权、服务为主的政治领导,以基层党组织的名义为群众鼓与呼,成为广大群众根本利益的忠实代表。这是以基层党建创新推动社会治理创新的根本所在。


(二)以基层党建构建社会治理的系统体系


社会治理就基层社会本身而言,是以社区为单位、组织和平台的基层社会的自我治理或自我管理;同时,这种基层自治必须以社会化的资源为依托,寻求多元主体参与社区治理,形成自治、共治融合的基层治理运行体系。系统治理就意味着自治和共治的有机统一。在构建这一体系的过程中,基层党组织作为领头雁,要整合基层社会治理资源,以基层党建创新推动基层社会治理创新,从而构建起立体复合式、全方位的系统社会治理体系。


(三)以法治型党组织建设推动社会治理法治化


依法治理意味着治理方式法治化。各执法部门要严格公正执法,增强法制观念,同时要完善社会治理领域相关的立法工作,使治理工作有法可依。这要求基层党组织自觉地在宪法和法律范围内活动,有效规范权力,增强法规制度的执行力,坚持用制度管权管事管人,健全民主集中制,不断推进党的建设制度化、规范化、程序化,不断提高基层党组织领导推进基层治理法治化水平。同时,法治型党组织对法治政府、法治社会和法治公民建设具有示范和引领作用,将推动全社会认真学法和自觉守法,推动社会主义法治精神的弘扬和社会主义法治文化建设,从而推动社会治理的法治化。


(四)创新组织和工作机制实现源头治理


源头治理要求实现治理环节的科学性,把治理关口前移,从源头上进行预防。由于传统的以单位为依托的基层党组织设置模式出现解体,借助行政和企业组织的纵向管理体制架构已被分解,基层党组织失去权力依托,可掌控的经济和社会资源日益减少,各阶层群众对基层党组织的依赖性明显减弱,一定程度上失去了传统意义上的凝聚力、影响力和向心力。同时,产业结构调整带动了新经济组织、社会组织快速发展,使得扩大基层党的组织工作的覆盖难度加大,基层党建力量相对薄弱的问题逐渐显现,一些领域出现党组织设置的死角和空白。面对这种情况,基层组织要创新组织和工作机制,回应多元利益格局下群众的多元利益诉求,在推动经济发展、服务群众、整合利益诉求、惠及民富民生等方面有所作为,避免出现"空转"现象;了解民众诉求、倾听民意,化解社会矛盾、减少社会问题,改变事后被动处理的局面,做到标本兼治。


(五)打破体制区隔推动综合治理


社会治理的综合施策,要求基层党组织综合运用法律方式、道德约束、经济条件、市场规律、行政命令等方式向社会提供公共产品的管理与服务。因而,基层党组织必须破解组织设置因"条""块"界限而引起"上下阻隔""对接不畅"等难题,和其他组织缺乏沟通协作,形成基层齐抓共管、综合治理的格局,"用更加开阔的视野谋划基层党的建设,加强统筹协调,整合组织资源,积极探索单位党建、行业党建和区域党建互联互动,不断提高党建工作整体效应。"


三、探索以基层党建引领基层社会治理创新的路径


加强和改进新形势下的基层党组织建设,以党建创新推动基层社会治理创新,必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,加快顺应改革的需要和时代的变化,从加强和创新社会治理的实际出发,有效发挥基层党组织推动社会发展和服务群众的功能作用,不断夯实在基层的执政基础,不断创新基层社会党的领导方式,不断创新基层党建工作体制,不断完善基层党建的支撑体系,使基层党组织真正成为基层社会治理的领导核心、化解矛盾纠纷的中坚力量、维护社会稳定的首道防线、应对突发事件的坚强堡垒和凝聚各方力量的重要纽带。


(一)转变治理观念,确立基层党建的科学理念


始终坚持党在基层社会治理中的领导核心地位,是创新社会治理的必然要求,但适应我国社会治理结构的转型变化,基层党组织领导核心的内涵需要根据形势的变化而调整。一是确立"代表群众根本利益"的科学理念,由"直接领导"向"维护权利"的治理观念转变。基层党建应加强对社会力量的引导和帮扶,真心实意地站在广大群众的立场上,致力于对人民群众的知情权、参与权、劳动权、健康权、教育权、监督权、居住权等权利的维护保障,倾听民声、洞察民意、反馈民情、整合民利、代理民诉、化解民怨。从而实现党代表人民群众利益的诉求。二是确立"全面发展"的科学理念,基层党组织由"经济型"向"社会治理型"转变。克服传统的重经济建设、轻社会管理的观念,对基层党组织的社会治理职能作出新的定位,主要负责社会管理和服务,解决社会组织发展中遇到的各种问题,推动最基层的党组织工作重心切实转移到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来。三是确立"服务人民群众"的科学理念,治理观念由"管控"向"服务"转变。当前,社会治理的核心就是要改善和保障民生。基层党组织要把领导方式转变为服务方式,按照党的服务宗旨体制化、职能化、长效化的要求,把改善民生、服务群众纳入党的建设的日常工作,作为基层党组织的经常性工作来抓,强化基层党组织服务功能,建设服务型基层党组织,实现"群众有所呼、党组织有所应"。


(二)创新基层党建组织机制,充分发挥社会治理领导核心作用


一是创新基层组织形态,构建多维立体大党建格局。打破组织内体制区隔,解决不同党组织由于没有隶属关系而导致工作合作困难的问题;打破体制内组织区隔,将工青妇等群团组织包括在党组织整合社会的组织体系之内,实现体制内的组织资源的整合,以党建带群建;打破整体体制区隔,实现从单纯依靠体制内与组织内力量来发挥党组织的治理功能,走向有效整合社会力量,并将社会力量转化为党建及其服务党整合社会的力量。在此基础上,实现党的组织形态创新与升级。二是创新基层组织设置方式,构建基层党的建设"全面覆盖"的社会治理结构。强化基层党组织的领导核心地位,使多元利益主体在党组织的统筹协调下,形成多元互动、优势互补、共建共享的社会治理新格局。依托区域化大党建格局,坚持"以块为主、条块结合、整体联动"原则,与工会、团委、妇联、工商联等人民团体的党群联动机制,与行业协会、志愿者协会等社会组织枢纽的区域联动机制;纵向形成以各街镇为主体的区域化、网格化管理模式,完善基层党总支、党支部、党小组、党员责任四级网络建设,全力构建纵向到底、横向到边的基层管理新格局,确保基层管理实现全覆盖,努力把基层党组织的组织资源转化为社会治理资源。


(三)创新基层党建工作机制和格局,有效发挥基层党组织在社会治理中的功能作用


一是构建基层组织服务群众的长效机制。构建基层党组织和党员服务群众体系,以服务群众为出发点和落脚点,探索组织有活力、党员起作用、群众得实惠的有效途径,真正形成以服务群众为导向,以群众参与为动力,以群众评价为准则的基层党组织服务群众工作机制。二是建立民意诉求网络,完善利益诉求化解机制。构建群众诉求表达的多维立体机制,使不同群体的诉求能充分表达、平等协商,并能够得到及时快速合理的解决。建立源头化解的维稳模式,实现从"维稳"向"维权"转变,把矛盾化解在萌芽状态。建立社会调节组织,完善利益诉求解决机制,推动解决基层社会矛盾制度化、常态化。三是创新基层党建工作新格局,实现"分类管理"。根据形势的发展,把社区传统的党员管理方式与新型的党员管理方式进行整合,理顺关系,形成分类分层管理的新格局。依托具有一定规模、发展比较稳定的社区组织,采取单建、连建等方式,组建社会服务型、维护稳定型、文明建设型、创业带动型等各种具有相应功能类型的党支部等。


(四)完善基层党建体制,在社会治理中巩固党的执政基础


一是建立基层党建人才培养体系。加强和创新社会治理,关键是体制创新,核心是人。要建立健全基层党建人才的横向培养机制,使政府的职责、人才、资金均能下放到基层去,并建立起行之有效的基层党建人才交流平台与人才培养体系,打破以往的行政框架和体制约束,从体制机制上确保基层党建人才培养体系的稳定性与流通性协调一致。为基层党建工作搭建发展平台,从日常管理、晋升等多个方面在政策、制度上给予倾斜,维持基层党建工作队伍的稳定性。二是建立基层党建责任制。建立明晰的基层党建工作、制度建设、基层民主等在内的基层党建责任制,通过制度来界定基层党组织领导班子及成员的工作,坚持责任导向,确保权责明晰。通过在党建责任清单中增加服务群众的内容,将自上而下的党建责任制转为由内而外的社会责任制,实现基层党建工作重心的转向。要把群众需求转化为党委政府的决策议程和党员干部的努力方向。三是以基层民主建设推进基层社会治理创新。在基层党组织领导,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,保障人民享有更多更切实的民主权利,调动各方面力量有序参与到基层治理中来,最大程度凝聚各方共识,关切各方利益,整合和调动各方资源,形成基层治理的合力。四是建立健全基层党建责任考核与评价体系。科学设定基层党组织领导班子及成员的工作实绩评定内容,改进考核方式,扩大考核民主。增加党建工作考核的透明度、可信度和科学性,用制度的完善和创新来保证基层党组织各项工作的推进和落实。发挥考核和评价工作的导向、激励、约束作用。构建群众参与机制,调动基层党员干部和群众参与党建的积极性,突出普通党员和群众的主体地位,充分发挥普通党员和群众评价的效果导向作用。


(作者为中联部五局中美加勒比海处副处长)


参考书目:

1.《社会治理视角下的基层党建创新》,张圣友,《求实》,2008年第8期。

2.《以法治型党组织建设推动基层治理法治化》,方世南,《学习论坛》2015年第4期。

3.《多元社会治理中的基层党建:角色、功能与效能》,薛小荣、陆旸,《学习论坛》2015年第8期。

4.《城市社区党建的问题、原因与对策》,李德、纪伟昕、于洪生,《中国浦东干部学院学报》(沪)2013年第1期。

5.《加强基层党的建设引领创新社会治理--"城市治理发展与加强城市基层党建"理论征文优秀论文摘编》,《解放日报》2016年12月28日。

6.《党的建设与基层社会治理》,凌燕,《检察风云·创新社会管理理论》2014年第05期。

7.《从创新社会治理看城市基层党建--上海市委加强城市基层党建工作调研报告》,中央组织部组织二局,《人民日报》2016年09月09日。

8.《基层社会治理视角中的基层党建问题研究》,武三中,《探求》(广州)2015年第6期。

9.《发挥好基层党组织在基层治理中作用》,虞云耀,《中国组织人事报》,2014年11月07日。