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苏大鹏:浅谈“产城融合”模式、作用及实施路径

2017-07-03

2016年春季学期第九支部学员  苏大鹏


摘  要:如何破解城市和产业发展“两张皮”难题,让城市和产业形成良性互动发展格局,“产城融合”是许多地方在实践中摸索出来的一种有效方式。这种方式的核心是实现城市建设和产业发展有效融合,实现产、城、人的协调发展。多个地方实践证明,“产城融合”在转型发展、资源配置、改善民生、创新协调等方面对经济社会发展产生积极有效作用,形成多种可供借鉴的实施模式和路径。如何总结运用好“产城融合”,使之在全面建成小康社会和全面深化改革等目标实现中产生强大助推力,具有积极意义。



许多围绕全面建成小康社会和全面深化改革的目标,开展推动经济社会高效高速发展的新思路、新举措、新经验不断引起中央和地方党委政府的高度重视,“产城融合”便是其中之一。产城融合是在我国转型升级的背景下相对于产城分离提出的一种发展思路。要求产业与城市功能融合、空间整合,"以产促城,以城兴产,产城融合"。这一发展理念最近10年来在各地产业园区升级换代和城市建设发展中运用较多,许多地方实现城市建设和产业发展有效融合,实现产、城、人的协调发展,在探索中不断发展出“产城融合”的新模式、新路径,使之成为推动经济社会发展的有效手段。


当然,许多单一发展产业不注重城市建设导致缺少配套,或是只建城市无视产业造成的产、城“两张皮”的现象依然存在。无论是“鬼城”、“睡城”,其背后都有忽视“产城融合”的因素存在。本人结合工作实际和在党校学习期间赴基层调研情况,浅谈产城融合的实现模式、主要作用和实施路径。


(一)产城融合的实现模式


产城融合,以城市为基础推进,是在不断完善其功能的过程中,不断为产业高速发展、升级换代提供空间载体。与此同时,产业形成保障,驱动城市更新和完善服务配套,从而达到产业、城市、居民三者之间协调发展模式;以产业为基础推进,则产业先行,以创新驱动为核心,整合市场主体所需要的各种生产要素,优化资源配置,将之转化为现实生产力,在城镇化过程中实现产业高端化。


无论选取城市还是产业为落脚点观察,笔者认为实现产城融合主要有以下模式。


1、新旧城市建设改造型。通过建设新城,打造高水平城市设施和产业配套功能,吸引高端产业进驻,实现“筑巢引凤”。目前我国许多城市都在打造新城,许多城市推出商务商贸、创新创业、生态宜居等功能定位,先期完成教育、医疗、金融等机构建设,以优质城市功能形成人口集聚,进而形成产业集聚。许多城市旧城改造,在保留历史景观基础上,提升城市功能,以文化等配套手段吸引企业投资,进而吸引高端产业。这两种类型都以城市为出发点做“产城融合”文章。在辽宁沿海经济带开发开放国家战略实施以来,辽宁沿海经济带上各个节点城市都积极推动新区建设和老区改造规划,并成功吸引国内外高端产业进驻投资,如大连多个沿海区市县就是典型的以城带产模式,成为高端商务、金融机构、企业总部、专业服务的集聚区。


2、工业园区补充功能型。无论是开发区还是高新区,在着力提升研发、创业等科技产业功能的基础上,大力发展生活配套等服务功能,不断提升自身“档次”,将自身从单一的制造产业区转型提升为生产生活多元功能新城。安徽宣城宁国经济技术开发区,是这一模式的典型。宁国经开区在狠抓招商引资、项目强化、城建突破等活动同时,不断完善开发区的配套设施建设,加快推进教育卫生、公共交通、住房保障、融资平台、现代物流等要素向园区聚集,促进从单一工业园区向产城一体化转变,全面提升园区承载能力,着力将开发区建设成为工业、商业、教育、娱乐休闲等多位一体的工业新城、城市新区。目前,这里有五纵五横的路网结构、畅通如意的通讯设施、安全充裕的供水供电系统,有可容纳近2000名学生就读的小学,有休闲健身公园,有供人才居住的舒适社区,有3000平米农贸市场。


3、中心城镇“提档升级”型。在具备一定人口和土地资源的中心城镇,大力发展产业功能和城市功能,向新型城市发展实现产城融合,这种模式在我国也随处可见。如成都天府新区就是以区域内各中心城镇为基础实现产城融合发展而来。这里在本地人口和外来人口形成人口聚集的基础上,使中心城镇成为天府新区建设的载体,以此打造现代制造业为主、高端服务业聚集、宜业宜商宜居的国际化现代新城区。天府新区共划分为35个单元,每个单元是实现产城融合的基本单位。这里的“产城一体单元”包括职住平衡、功能复合、配套完善、绿色交通、布局融合5大特征。区域内实现生产、居住、交通、游憩功能一体化发展,在中心城镇基础上转变原有功能分区带来的产业布局和城市功能隔离,同时在制造研发类单元内,增配商务、会议、宾馆等生产性服务设施。


4、域内城市合作共建型。这种模式一般以国家级区域经济发展战略为依托,在区域内实现两个或多个城市合作打造产业新城,实现产城融合。如打造沈阳经济区提出后,随着高铁等基础设施建成,在其一小时城市圈内多个城市开始联手打造产业新城,如沈抚新城、沈溪新城、沈铁新城等,这给产城融合带来新的发展模式。如沈抚新城就选址沈阳与抚顺两座大城市之间,打造承接沈阳、抚顺两大老工业基地结构调整、产业升级的产业新城,进而成为“沈阳经济区两化融合示范试点基地”。两地还在并在产业定位上,体现差异化和智能化,实现错位发展,使之成为“沈阳经济区产业发展智能中心和服务中心”。


(二)产城融合的主要作用


在大连、宣城等地采访调研中,笔者看到许多推进产城融合实现科学发展的有效案例,根据对这些地方实施“产城融合”的成果总结,主要从转型发展、资源配置、改善民生、创新协调等方面浅述。


1、“产城融合”是实现转型发展的有效途径。改革开放以来,我国各地兴起一大批工业园区,为推动地方经济发展做出突出贡献,是城市经济社会发展核心推动力。然而随着国内外发展环境变化、国家政策的调整以及我国新型工业化道路的不断探索革新,许多传统工业园区的低端产业很难适应新的发展形势,特别是一些以开发区为代表的园区大多以分散组团形式布局在主城区外围,城市功能薄弱,加之一批发展新兴产业的园区迅速崛起,其产业区与城市综合服务区相对分离的局限逐步显露。单一、低端的产业结构,直接导致转型发展缺少动力。在许多城市,“产城融合”成为解决这一难题的有效途径。完善城市功能、不断打造配套设施,大幅度提升产业区内的综合服务功能,提高综合居住内产业服务功能,引领转型发展。从区域规划角度看,“产城融合”也是转型发展的有效载体,是优化城市空间结构、提升城市核心功能的主要手段之一。创造和培育服务经济发展空间,促进城市住区与产业区的融合发展和核心功能的提升。


2、“产城融合”是实现资源配置的高效方式。许多工业园区多出现“产大城小”的现象,城市功能弱导致产业发展受限、创新能力无法增强,进而导致各种资源无法实现有效配置利用的困境。造成这一问题的根本原因在于配套不足,特别是城市功能与产业发展不相适应导致。在大连金州经济技术开发区、安徽宣城宁国经济技术开发区,强大的功能配套带来的产业快速发展和技术创新升级的景象。这些工业园区在推进功能复合区域的打造的同时,实现产业区、生活区、服务区等空间统一,在固定范围内实现居住、生产、交通、服务等功能的融合,以产城融合实现功能复合、配套完善,各种资源围绕产业与居住功能的合理配置。通过完善生活与服务设施的配套,提升产业区的整体环境,区域内均实现产业高速发展、创新成果不断涌现、传统产业有效转型升级等现象。配套功能完善能够有针对性的进行服务配套,多种资源可以根据空间主导功能的不同将产业、生活、服务、生态等空间采用不同的组织方式进行组织。


3、“产城融合”是实现改善民生的合理手段。“产城融合”的根本目的是解决“人”的问题。推进融合首先可实现居民在舒适环境的生活居住。许多“产城融合”成功试点都是实现打造齐全完善的公共配套设施,多层次的住宅地产,便捷的民众生活设施,为居民提供良好的生活环境,充分满足居民多种需求。其次,“产城融合”带来良好的就业创业环境,良好的基础设施、政策配套等都是企业发展的利好因素。再次,重视人文环境建设的“产城融合”可满足居民多种需求,实现人更高层次的发展,如大连金州经济技术开发区打造多种人文景观和自然景观相互交融景象,让园区成为宜居、乐居、宜业、乐业的这样的美好家园。


4、“产城融合”是实现创新协调发展的重要举措。为推进“产城融合”,安徽宣城科学规划城镇发展体系、发展重点和区域分工格局,科学认定产城发展控制边界,重塑空间开发秩序,规范空间开发行为,实现空间均衡,促进城乡区域产业分工协作,推动人口经济布局更加合理,提升区域整体竞争力。宣城宁国经济技术开发区推进的“产城融合”有助于县域经济跨越发展,增强发展活力和吸纳就业能力,并推进农业转移人口市民化,实现城乡统筹发展。推进“产城融合”,还能实现科技创新资源的高度聚集,为现代城市的发展带来了前所未有的机遇。大连高新区作为科技创新主体要素的现代科技产业园区以灵活的运作机制和体制吸纳了大批中小微科技型企业,并持续为其提供孵化、科技中介、投融资、信息交流等综合服务,从而形成以主导产业集聚带动城镇化高效进程。


(三)产城融合的实施路径


1、制订科学规划实现融合发展。一个科学的规划体系对于实现“产城融合”是关键之举。许多城市都是在现有国家、省、市的区域经济发展战略的平台下制定自身产业发展规划和城市规划,当产业和城市化各自发展到一定程度出现“自然融合”之后,再制定统一的全域产城融合发展规划,引导重点、有序推进。如强调产业园区和城区的产业衔接、空间布局优化、社会文化建设、社区转型、生态建设、绿色交通、绿色市政和智慧发展等要素协同和协调发展等。在产城融合达到一定程度之后,不断完善产城融合规划体系,统一指导和引导市、县、镇等多层次“产城融合”规划体系制订。


当下出现许多城市的“鬼城”现象,归根到底可理解为规划问题,城市和产业融合布局完成后,为何还会出现管理和招商方面的种种难题?这往往与许多新区规划时不注重产业和生活空间的统一,城市空间大,产业格局小,就容易出现新城没有人气的现象。实现产业、空间和技术三者规划统一,是地方开展“产城融合”规划的有效措施。在安徽宣城宁国经济技术开发区看到,当地以产业规划为核心,以空间规划为保障,以技术规划为动力,经济技术开发区内城市和产业实现融合发展,技术成果层出不穷。


2、提升配套功完善融合保障。对于“产城融合”的内涵,许多地方政府和经济学者进行过研究探讨,这其中如何以产业为核心打造功能复合、配套完善和各功能空间的融合布局是探讨最多的课题,也是真正实现“产城融合”的核心课题。许多地方针对融合水平不高的预期和现状多管齐下采取有针对性的举措,打造高水平功能配套设施,提升产城融合水平,实现两者统一发展。以下是综合辽宁沿海经济带上诸多城市和安徽省宣城市等地的几个有效做法。一是加强基础设施条件建设,促进产业园区与城市对接;二是延伸城市职能,建设公共服务平台;三是完善产业园区配套服务,使产业园区由单纯的生产区向功能齐备的城市新区转型,拓展城市空间;四是创新产城融合投融资体制机制,引入社会资本参与产业园区建设。此外,推进城市功能建设,还应推进高水平配套功能建设,将协调、生态、创新、文化等理念贯穿其中,遵循和谐、协调的产城融合观,高标准、高规格进行产城一体单元的规划、设计与建设,形成功能完备、布局有序、协同配套的涵括生产、生活、娱乐、健身、生态等功能在内的产城一体单元体系,促进城市与乡村融合、产城人与自然融合。适应城市、产业发展的科技需求,大力加强创新能力建设,打造创新型产城融合新城区。


3、推进产业转型升级融合动力。以产兴城、城兴促产。“产城融合”的核心应是以产业的兴旺发达为核心驱动,在不断深化产业结构调整进程中,推动产业集聚化、高端化、特色化、服务化发展。一是推动战略性新兴产业健康发展,结合自身优势,政府不断推出扶持措施,加大研发力度加快在区域内形成先导性、支柱性产业,不断提高产业核心竞争力和经济效益。二是鼓励技术改造,推进创新成果转化,实现产业升级改造。三是不断发展壮大服务业,以市场需求为导向,引导资源要素合理集聚,加快发展生产性生活性服务业,政府部门改进服务业加快发展的政策措施,完善服务业市场监管体系,营造有利于服务业发展的体制机制和政策环境。四是加大中小企业发展支持力度,围绕财税、发展基金、融资渠道等领域不断完善想过服务措施。以产城融合为目标,不断优化产业布局,推动增量产业向城市集聚发展。


4、坚持改革创新服务融合之本。“产城融合”的内在动力在于改革创新,应高度重视创新的引领作用,构建人口自由流动与有效集聚机制,强化产业发展推进机制,创新财税金融服务机制,深化土地制度改革,严格生态保护制度,健全空间管理体制,为“产城融合”发展提供不竭动力。“产城融合”的根本出发点和落脚点应是“人”,如何在有效实现“产城融合”的进程中,加快改善民生是这一工作的重中之重。应以满足居民生产需求和生活需求出发,在完善提升城市功能配套的过程中,针对居民饮食、住房、交通、教育、医疗等民生需求领域,投入大量资源提升公共服务,充分满足居民的多种生产生活需求。


(作者为经济日报社辽宁记者站副站长、大连记者站站长)