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杨伟智:扶贫开发“成败之举在于精准”

2017-07-03

——学习习近平总书记关于精准扶贫精准脱贫的战略思想



2016年秋季学期第三支部学员 杨伟智



摘要:党的十八大以来,实施精准扶贫、精准脱贫成为新形势下打赢脱贫攻坚战的基本方略。推进精准扶贫、精准脱贫,要做到“六个精准”,实施“五个一批”,重点解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”的问题。“六个精准”是精准扶贫、精准脱贫方略的主要内容和基本要求,“五个一批”是分类施策的基本思路和实现途径。精准扶贫、精准脱贫的构想,是新时期扶贫开发战略思想的核心,是中国特色扶贫开发理论的重要创新成果,体现了以习近平同志为核心的党中央治国理政的新理念新思路,成为打赢脱贫攻坚战的强大动力。



消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是中国共产党的重要使命。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作摆在更加突出的位置,开创了扶贫开发工作新局面。在深入推进脱贫攻坚工作中,习近平多次到贫困地区调研指导,对扶贫开发的重大理论和实际问题作出阐述,形成了新时期扶贫开发战略思想。其中,实施精准扶贫、精准脱贫,就是新时期扶贫脱贫攻坚实践的新思路新概括,是好路子好机制的核心。本文通过系统考察精准扶贫思想的形成过程、基本内涵和实现途径,以深化对党中央精准扶贫基本方略的认识。这对于坚决打赢脱贫攻坚战,实现全面建成小康社会奋斗目标,有一定的理论价值和现实意义。


一、把精准扶贫精准脱贫作为打赢脱贫攻坚战的基本方略


中国共产党一贯高度重视扶贫开发事业。新中国成立以来特别是改革开放以来,党带领人民持续向贫困宣战,实施大规模扶贫开发行动,使贫困人口大幅减少,贫困群众生活水平显著提高,贫困地区面貌发生根本变化。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标,开始了党的扶贫事业的新探索。精准扶贫、精准脱贫的构想,就是在新的探索和实践中逐步形成的。


2013年11月3日,习近平到湖南湘西调研扶贫攻坚工作。他说:“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”[1]从现有公开文献看,这是总书记首次明确提出精准扶贫的概念。此后,他在不同场合多次谈到要实施精准扶贫,扶贫工作要提高精准性。


2014年初,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,明确提出建立精准扶贫工作机制。3月5日,李克强在政府工作报告中强调:地方要优化整合扶贫资源,实行精准扶贫,确保扶贫到村到户。这表明精准扶贫的构想开始进入全国性、机制化探索实践阶段。


进入2015年,党中央总结各地区各部门实践,对实施精准扶贫、精准脱贫进行了系统总结和阐述。习近平先后主持召开了陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会、部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会、中央扶贫开发工作会议等重要会议,明确提出和阐述实施精准扶贫、精准脱贫的“六个精准”“五个一批”等基本要求和实现途径。他强调要重点解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等问题,扎实提高脱贫攻坚成效。这样,以精准识别、精准帮扶、精准管理为主要内容的精准扶贫工作机制初步确立,党中央精准扶贫、精准脱贫的战略思想在实践中全面展开。


2015年10月,习近平在减贫与发展高层论坛的主旨演讲中指出,中国在扶贫攻坚工作中采取的重要措施,就是实施精准扶贫方略。11月29日,党中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,明确提出“把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略”,举全党全社会之力坚决打赢脱贫攻坚战。这份重要文件表明,实施精准扶贫精准脱贫被提到新的高度,彰显了以习近平同志为核心的党中央扶贫脱贫的决心。


精准扶贫、精准脱贫思想,当然不是凭空而来的。


首先,它是针对扶贫开发工作中存在的突出矛盾和问题提出的。长期以来,中国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明,针对性不强,扶贫资金和项目指向不准等问题。比如,中国农村贫困人口是国家统计局根据全国7.4万户住户调查得出的抽样调查数据推算出来的,这对于研究贫困人口规模、分析贫困发展趋势比较科学,但对于具体扶贫工作而言,意味着这么多贫困人口究竟是谁、具体分布在什么地方,说不大清楚。习近平敏锐看到了这些问题。他说,深入实施精准扶贫、精准脱贫,“项目安排和资金使用都要提高精准度,扶到点上、根上,让贫困群众真正得到实惠。”[2]问题是时代的声音,找准问题、聚焦问题,才能解决问题。精准扶贫的提出,就是要弄清楚“谁是贫困人口”“致贫原因何在”“如何针对性帮扶”等问题。


其次,它是对我们党“真扶贫、扶真贫”思想的拓展和升华。上世纪90年代,针对扶贫开发过程中收入分配差距扩大、一些具体贫困人口脱离于扶贫之外的现象,党中央及时提出“真扶贫、扶真贫”的思想。强调扶贫攻坚“要以贫困村为重点,以贫困户为对象,把扶贫任务分解到村,把扶贫措施落实到户,做到真扶贫、扶真贫。”[3]十六大后,党中央提出要因地制宜进行整村推进,将瞄准目标拓展到贫困村,并对贫困村内的贫困户进行了初步的建档立卡工作。十八大以来,习近平一直强调,领导干部要看真贫、扶真贫、真扶贫。精准扶贫的提出,进一步把扶贫对象下移到具体的贫困户、贫困人,从机制上确保真正做到“扶真贫、真扶贫”。这就拓展了扶贫内涵,体现出党的扶贫理论的一脉相承和与时俱进。


最后,它反映了中国扶贫开发事业新阶段的客观要求。随着中国经济发展逐渐进入新常态,扶贫开发事业也呈现出新特征。比如:经过多年努力,容易脱贫的地区和人口已经解决得差不多了,越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大、见效越慢,特别是实现2020年确保贫困人口如期全部脱贫,时间紧迫、任务繁重。总的看,脱贫攻坚既面临一些多年未解决的深层次矛盾和问题,也面临不少新情况新挑战。习近平对此作出判断,扶贫开发工作“已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。”[4]那么,如何才能啃下这块“硬骨头”?显然,采用常规思路和办法,按部就班地干,难以按期完成任务。习近平强调,扶贫开发推进到今天这样的程度,“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。”[5]


二、实现精准扶贫精准脱贫,要做到“六个精准”,实施“五个一批”


精准扶贫、精准脱贫的提出与实施,受到社会各界的很大关注。如何做到精准扶贫?习近平指出,精准扶贫、精准脱贫“关键是要找准路子、构建好的体制机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。”[6]沿着这个思路,党中央从理论和实践上作出了探索和回答。


第一,实施精准扶贫方略要做到“六个精准”。党的十八大以来,各地区各部门充分发挥积极性,在实践中因地制宜形成了很多好经验好做法。例如,贵州在实践中总结出精准识别扶贫对象的“四看法”:一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎,直观有效,富有创造精神。甘肃等地在建档立卡的基础上绘制贫困地图,全面准确掌握贫困人口规模、分布以及居住条件、就业渠道、收入来源、致贫原因等情况,挂图作业,按图销号,做到一户一本台账、一户一个脱贫计划、一户一套帮扶措施,倒排工期,不落一人。中央认为这些探索都符合精准扶贫要求,应该积极提倡。


在指导和总结各地扶贫实践中,党中央也在不断深化对精准扶贫的认识。2015年6月,习近平首次总结了“六个精准”的要求:“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准”[7]。他要求各地都要在这几个精准上想办法、出实招、见真效,确保各项政策好处落到扶贫对象身上。“六个精准”的确定,成为实施精准扶贫、精准脱贫方略的主要内容和基本要求,也为各地进一步脱贫实践提供了明确标准和主要抓手。


第二,按照贫困地区和贫困人口具体情况,实施“五个一批”工程。世界上没有完全相同的两片树叶。现实中,贫困的原因的确千差万别。贫困人口中有的有劳动能力、有耕地或其他资源,但缺资金、缺产业、缺技能;有的居住在“一方水土养不起一方人”的地方,很难实现就地脱贫;有的完全或部分丧失了劳动能力导致贫困;有的则是因病致贫或因病返贫。习近平提出:“要坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,区别不同情况,做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗,不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”[8]通过深入调查研究,中央总结出“五个一批”的脱贫攻坚具体路径。


“五个一批”,就是“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”[9]。从概念上看,“五个一批”有一个提出和逐步完善的过程。最初提出的是“四个一批”,随后将其扩展为“五个一批”,最后在中央扶贫开发工作会议上对“五个一批”的内容又作了调整并最终确定下来。通过调整,党中央“坚持因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策”的基本思路更加清晰,对精准施策实现途径更加明确。当然,通过“五个一批”实现贫困人口精准脱贫,是就主要路径而言的。中央也强调,各地情况千差万别,不能都照一个模式去做,而要因地制宜,探索多渠道、多元化的精准扶贫新路径。


第三,精准扶贫是为了精准脱贫。贫困地区和人口脱贫之后如何退出?习近平在中央扶贫开发工作会议上明确了基本思路:要设定时间表,实现有序退出,既要防止拖延病,又要防止急躁症;要留出缓冲期,在一定时间内实行摘帽不摘政策;要实行严格评估,按照摘帽标准验收;要实行逐户销号,做到脱贫到人,脱没脱贫要同群众一起算账,要群众认账。这次会议后,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台,提出要建立贫困户脱贫认定机制。2016年3月,习近平主持召开的中央全面深化改革领导小组会议进一步强调,“建立贫困退出机制是脱贫攻坚的重要内容”[10]。会议审议通过的《关于建立贫困退出机制的意见》,提出“以脱贫实效为依据,以群众认可为标准,建立严格、规范、透明的贫困退出机制”,其核心内容就是要实现贫困精准退出。


为什么要强调贫困退出的问题?从逻辑上讲,实现稳定脱贫自然就不需要继续扶持,但现实中并非如此简单。出于利益驱动等各种原因,有的贫困地区和人口存在着“等靠要”的思想惰性,有的地区戴着贫困县的帽子舍不得摘,国家从机制上也缺乏完善的贫困退出机制,如何使稳定脱贫的地区和人口及时退出,也需要在“精准”上下功夫。习近平指出,“精准扶贫是为了精准脱贫” [11],准确抓住了两者之间目的和手段关系。


三、精准扶贫精准脱贫是新形势下脱贫攻坚的新理念新思路


新形势下的扶贫开发战略思想,特别是作为其核心的精准扶贫、精准脱贫思想,呈现出许多鲜明的时代特征,突出表现在以下三个方面。


第一,精准扶贫精准脱贫反映了全面建成小康社会的内在要求。全面建成小康社会,强调的不仅是“小康”,更重要、更难做到的是“全面”,即覆盖的领域、人口、区域都要全面。习近平在关于制定“十三五”规划建议的说明中指出:“我们不能一边宣布全面建成了小康社会,另一边还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下,这既影响人民群众对全面建成小康社会的满意度,也影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。”[12]可见,全面建成小康社会目标能不能如期实现,很大程度上要看脱贫攻坚工作做得怎么样。


脱贫攻坚要取得实效,关键在坚持精准扶贫、精准脱贫。习近平说:“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位,坚持精准扶贫,倒排工期,算好明细账,决不让一个少数民族、一个地区掉队。”[13]这体现出瞄准的区域要精准。他还说:“绝不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上,坚决阻止贫困代际传递。”[14]这体现出瞄准的人口要精准。简言之,脱贫攻坚一定要扭住精准,全面建成小康社会离不开精准。这就把实施精准扶贫、精准脱贫,提到了全面建成小康社会的战略高度。


第二,精准扶贫、精准脱贫彰显了五大发展理念的思想引领。理念是行动的先导,发展理念是否对头,从根本上决定着发展成效乃至成败。十八大以来,党中央提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念,是中国共产党关于发展理论的重大升华。实施精准扶贫精准脱贫工作的思路、方向、着力点,就充分体现了五大发展理念的引领作用。


创新是发展的动力,实施精准扶贫、精准脱贫,本身就是扶贫开发工作思路和机制的重大创新。协调发展注重的是解决发展不平衡问题,精准扶贫、精准脱贫就是要把帮扶资金和项目重点向贫困村、贫困群众倾斜,推进老少边穷地区脱贫减贫,实现城乡、区域协调发展。绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题,精准扶贫、精准脱贫强调“易地搬迁脱贫一批”、“生态补偿脱贫一批”,既从根本上解决贫困人口生计问题,又有利于这些地方的生态环境保护。开放发展注重的是解决发展内外联动问题,脱贫攻坚工作则强调消除贫困是人类的共同使命,离不开各国减贫发展合作。共享发展注重的是解决社会公平正义问题,精准扶贫、精准脱贫强调,绝不能让一个少数民族、一个地区掉队,要让13亿中国人民共享全面小康的成果,实质就是坚持以人民为中心的发展思想,是逐步实现共同富裕的重大举措。


第三,精准扶贫、精准脱贫体现了“底线思维”的恰当运用。底线思维,就是客观地设定最低目标,立足最低点,争取最大期望值的重要思维方式。党的十八大以来,习近平多次强调,要善于运用“底线思维”的方法,凡事从坏处准备,努力争取最好的结果,这样才能有备无患、遇事不慌,牢牢把握主动权。在深入推进脱贫攻坚工作中,“补齐短板”和“政策兜底”,体现和丰富了坚持“底线思维”的科学方法论。


一是“补齐短板”。全面建成小康社会,在社会事业发展、生态环境保护、民生保障、扶贫开发等方面,存在着一些明显的短板和薄弱环节。能不能补齐短板,决定着在全面建成小康社会的时间节点上能不能收好官。习近平指出:“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村,特别是在贫困地区。”因此,必须补好农村贫困人口脱贫这块最突出的短板,做好这篇大文章。党的十八届五中全会强调,实施精准扶贫、精准脱贫,以更大决心、更精准思路、更有力措施,采取超常举措,实施脱贫攻坚工程,确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。总之,要通过精准扶贫“补齐短板”,针对特定人群面临的特定困难,想方设法解决实际问题。


二是“政策兜底”。人民群众对生活的期待不断提升,需求是多样化、多层次的,但我国的国力财力毕竟有限。习近平指出,要从实际出发,集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设,织密扎牢托底的民生“保障网”。但是“兜底”的理念,也不完全是为了保障基本民生,主要是解决特困群体的问题。中央提出“社会保障兜底一批”,对2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口,通过全部纳入低保覆盖范围,实现社保政策兜底脱贫。“兜底”是保证困难群众一个不掉队的底线,是习近平提出的底线思维的运用,反映了我们党对扶贫脱贫攻坚事业认识的深化。


党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,形成了治国理政新理念新思想新战略。通过以上考察可以看出,精准扶贫、精准脱贫已经形成了一个比较完整的体系和路线,是中国特色扶贫开发理论的重要创新成果,丰富和发展了党中央治国理政新理念新思想新战略。深刻认识和准确把握这些重要方略,对坚决打赢脱贫攻坚战,对全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要推动作用。

 

(作者为中央文献研究室第五编研部一处副处长)



参考文献:

[1]《“平语”近人——习近平的“三农观”》,新华网2015年12月29日。

[2]《人民日报》2015年1月22日。

[3]《江泽民文选》第1卷,人民出版社2006年版,第561页。

[4]《人民日报》2015年6月20日。

[5] 《人民日报》2015年6月20日。

[6]《人民日报》2015年11月29日。

[7]《人民日报》2015年6月20日。

[8] 《人民日报》2015年6月20日。

[9]《人民日报》2015年11月29日。

[10]《人民日报》2016年3月23日。

[11]《人民日报》2015年11月29日。

[12] 《人民日报》2015年11月4日。

[13]《人民日报》2015年3月9日。

[14]《人民日报》2015年3月15日。