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毕严:感触县域 感知中国

2017-07-03

——浅谈县域治理的认识与思考



2016秋季学期第十二支部学员毕严



摘要:县域是我国国家治理的基本单元,在国家治理体系中处于承上启下的关键环节,也是协调推进“四个全面”战略布局的“一线指挥部”。当前,县域又处于脱贫攻坚主战场,承担着“确保全面建成小康社会不能有一人掉队”的重大政治责任。完善县域治理,对于国家治理体系和治理能力的现代化具有重大现实意义。笔者结合陕西省岚皋县挂职经历,分析了当前县域治理的主要特点和突出问题,对完善县域治理作出一定思考。本文既是笔者学习习近平总书记系列重要讲话的心得体会,又是对挂职工作的再总结和再认识,虽不全面,皆有感而发。



郡县治,天下安。古往今来,县域一直是我国国家治理的基本单元,是国民经济的基础单元,更是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。“筚路蓝缕,以启山林”。读懂县域方能读懂中国,2014年,笔者有幸挂职担任陕西省安康市岚皋县人民政府副县长,得以浅读县域治理这本国情巨著,是人生极其宝贵的经历和财富。


岚皋县地处我国14个集中连片特困地区之一的秦巴山区,位于汉江中游。这个“八山一水一分田”的山区县,既是国家级贫困县,面临打赢脱贫攻坚战的重大考验;又是南水北调中线水源涵养区,担负着“一江清水供北京”的重大责任,集加快发展、确保脱贫、生态保护、实现治理能力现代化多项任务于一身,是中西部地区县域的典型缩影。县域善治,国之根基。县域治理是一个宏大课题,这里仅结合挂职工作实际,就县域治理有关特点、矛盾问题、以及完善措施作粗浅的认识与思考。


一、县域治理的主要特点


习近平总书记指出,县一级身处改革发展稳定第一线,处于承上启下的关键环节,是协调推进“四个全面”战略布局的“一线指挥部”。一个县就是一个基本完整的社会,尤其在当下城镇化快速推进、农业人口加快转移、镇村加快合并的历史进程中,乡镇一级渐已呈现发展职能相对弱化、机构设置相对简化、人权财权相对虚化的趋势。县级政权业已成为要素完整、功能完备的最基层政权,同时又是面对人民、服务人民、造福人民最直接的窗口和平台,堪称宏观之末、微观之始。县域治理的主要特点,试用以下几句话来概括:


(一)论地位——“基础不牢,地动山摇”


县一级规格不大,责任很大;地域不大,压力不小。对上要负掷地有声之责,“位卑未敢忘忧国”。党的路线方针政策无不在县级得到具体落实,既要将中央及省市各项政策吃透用活,将各项工作部署和考核指标实实在在地通过产业发展、招商引资、执纪执法、综合服务等措施落地;又要将各“条条”上的管理帮扶措施在本区域“块块”上整合统筹,用“一根针”穿起“千条线”。对下要担为民造福之任,“敢教日月换新天”。既要领导乡镇社区,在统筹城乡发展、改变三农面貌、增加人民收入上出实招,在打破城乡二元结构、推动公共服务从城镇向乡村纵深延伸提质上“下硬茬”,不断夯实城乡人民共享发展成果、促进社会公平的物质基础;又要直接面对社会矛盾,尽量满足人民诉求,竭力维护社会稳定,实践党的宗旨,树立党的形象。县乡干部形象总结为“头悬五把利剑”(一票否决的考核项)、“肩扛两大任务”(发展与稳定)、“手握无限责任”。没有县域“广厦千万间”,没有广大人民“俱欢颜”,就没有国家的长治久安,就没有国家治理体系和治理能力现代化。


(二)论担当——“全面建成小康社会不能有一人掉队”


习近平总书记指出,消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。在脱贫攻坚战的号角吹响时,团结带领群众通过顽强奋斗改变面貌,是当前县域最大的担当。岚皋县总人口17.2万,根据2014年底统计数据,全县GDP仅为36亿元,本地一般预算收入仅有1亿元,与百强县之首的昆山相比,相差600多倍!按照陕西省当年人均收入低于2500元的贫困标准衡量,全县188个行政村尚有94个村5.7万人未脱贫。造成贫困的原因,既有客观上区位和自然地理条件的劣势,也有主观上长期封闭造成的思想观念落后和进取意识不足。“贫困之冰非一日之寒,破冰之功非一春之暖”。贫穷是系统性弊病,扶贫亦是系统性工程,既要靠区域整体开发,也要靠精准扶贫。确保全面建成小康社会不能有一人掉队,极大考验着县域治理的能力和水平。


(三)论责任——“民为邦本,本固邦宁”


一方面,体现社会公平、让人民“幸福而有尊严”的民生工作,主要依靠县一级政府落到实处。针对弱势群众的兜底保障、困难救助要全力以赴,坚决守住民生底线;针对农村养老医保、大病救助等方面的基础民生条件要不断提高,尤其要治穷先治愚,把改善基础教育条件作为重中之重,支持学校硬件改善,保证学生义务教育等支出,不断提高乡镇教师待遇,尽可能缩小与发达地区教育条件差距。另一方面,打通为人民服务“最后一公里”是县域治理的突出特点,各县党委都必须以各种工作机制保证与人民群众多见面常联系。如,岚皋县的做法是“三个三”机制:三级包连责任到人。领导联点、部门包村、干部包户,每月联系、每季上门,主动关心群众生产生活困难,代办协办各类事项;三级便民服务机构。行政审批县有大厅、镇有中心、村有服务室,一窗受理、限时办结,方便群众办事;三类群体定向关爱。利用“互联网+”、结对联系等方式,重点服务关爱流动党员、外出务工人群、留守家庭。


(四)论情怀——“些小吾曹州县吏,一枝一叶总关情”


对于一线县乡干部,最重要的日常工作就是走村入户、知晓群众冷暖、帮扶保护群众,做好群众的贴心人。他们摸爬滚打、默默无闻,却必须上山下乡、风雨无阻;他们薪俸微薄、升迁无望,却必须任劳任怨、尽职尽责;他们委曲求全、甘苦自知,却必须身系群众、奋力担当。在接访时被情绪激烈的群众针锋相对,在防汛转移时经常听到群众埋怨,在动员群众发展产业时苦口婆心,在代办群众事项时走破脚板实为家常便饭。“宁愿听到骂声、不能听到哭声”,对于基层干部而言,既是情怀、更是底线。毫无疑问,他们的辛劳付出,是支撑党执政兴国“四梁八柱”最坚实的地基。


二、当前县域治理的突出问题


“官之至难者,令也”,处于最基层的县乡两级面临诸多藩篱。诚如习近平总书记所言,一些问题表现在基层,根子在上层,需要通过深化改革、上下合力不断解决。根据挂职的有限见闻,仅能试列几项,以期窥斑见豹:


(一)经济发展客观制约较多


实事求是地说,“无工不富”“无商不通”仍是县域经济的“王道”,是打赢脱贫攻坚战的基本物质保障。而基础设施缺乏,自然条件差的山区县,经济发展便很难施展拳脚。比如,经济发达地区流行一句话:“80年代得高速者得天下,现在得高铁者得天下”,西部不少山区县至今尚无高速公路,与东中部高铁通衢形成强烈反差。而山区修路成本高、盈利能力差的现实让财政捉襟见肘,让工商资本望而却步。没有基础设施改善,便撬不动社会资本跟进,贫困县区“弯道超车”便是无本之木。又比如,“老少边穷”之处往往是山青水秀之地,因为生态涵养的需要被限制开发,甚至被化为生态红线。为了全局利益,当地人民作出了牺牲,如何合理建立生态补偿机制,保障他们因生态而富足,是不容回避的问题。再比如,招商引资时企业家普遍反映西部地区产业链不健全、配套能力弱,政府服务意识差、亲商环境缺乏,等等。与发达地区的差距,“铁公基”等硬件尚可弥补,而软件则有拉大趋势,实现赶超愈发困难。


(二)政府管理体制机制不顺


县级政府职能小而责任大,财权小而事权大,“小马拉大车”矛盾突出。县域最了解老百姓需求,反而在决策时位卑言微,干事时无可奈何,甚至受“夹板气”——对于上级不因地制宜、无差异化的“一刀切”量化考核,甚至一票否决无可奈何;对于“婆婆”多检查多,而配套资金却“截留”“梗阻”无可奈何;对于缺乏顶层设计,项目资金“只准打酱油不准买醋”无可奈何;对于民生保障措施“政出多门”,互相“打架”,常将相似受益群体分成不同类别,引发无谓误解甚至上访无可奈何;对于群众的合理诉求,却因不能突破政策界限而难以满足兑现无可奈何,如此等等。


(三)一些干部干事创业积极性不足


在基层干部中,虽然奋发有为、干事创业是主流,但不愿干、不敢干、不会干的问题不容小觑。一是“天花板效应”导致不愿干。行政层级本就低,加之不断撤乡并镇、整合部门,“高手在民间”却屡被“拆庙赶和尚”。政治上没盼头,一定程度挫伤干部积极性。中央提高基层职级待遇的改革措施提振了干部信心,但如何在选拔任用机制上强化基层导向,使基层人才更有机会“起于州郡”仍是个大问题。二是舆论导向偏失导致不敢干。舆论监督对倒逼基层摒弃简单粗暴的管理手段,维护群众利益起了重要作用。然而,时有断章取义的“雷人爆料”,对基层干部污名化的不公正导向,加剧社会戾气,使基层干部茫然无从,个别媒体甚至专以挖掘阴暗面向政府索要“封口费”,毫无良知却逍遥法外。三是容错机制尚未完善导致不会干。面对新情况新问题,“土办法不能用、软办法不管用、硬办法不敢用”。而鼓励担当、允许试错的机制尚未完善,导致一些干部存在“做好没人知,做坏要自己埋单”的顾虑。


(四)法治与德治基础薄弱


一来权力运行不规范不透明,有法不依、以权压法、执法不严、司法不公现象时有发生。加之“一亩三分地”内人际关系紧密热络,时而优亲厚友,留“暗门”开“天窗”。还有部分乡规民约违背法律精神,侵害农民权利,使之难以赢得权威和公信力。二来社会伦理道德滑坡,渐呈“不知耻者,无所不为”之势。少数群众信奉“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,与政府博弈思维加剧;政府则往往试图“花钱买平安”,却屡陷“抱薪救火”怪圈。信访事由愈发奇怪,诉求愈发夸张,上访“专业户”层出不穷。城建“两违”、征地拆迁、土(林)地确权流转、经济纠纷、困难救助等自不肖说,就连醉酒走路摔进路旁排水沟、学生课堂自发急症死亡等也向政府索要天价赔偿,实令人匪夷所思。


三、完善县域治理的思考


当下经济转挡、体制转轨、社会转型之路“其修远兮”,如何提升县域治理能力这个强基固本的重大课题尤需“上下求索”。如今最重要的,就是按照“四个全面”战略布局,贯彻落实“新发展理念”,坚决打赢脱贫攻坚战,同时要把优秀的基层人才充分选拔使用起来,强化党建、强化法治、强化道德教化,以党风政风的天朗气清带动社风民风的全面好转。


(一)紧紧扭住经济发展这个第一要务


发展山区县域经济如何适应引领新常态,走出新路子,将绿水青山变成金山银山?我理解,必须契合工业化、城镇化、信息化、农业现代化的思维方式,推动一二三产业融合发展。比如,要重构农业生产关系模式,深化农村集体产权制度尤其是土地承包经营制度改革,加快构建新型农业经营体系。有序推进土地流转,培育农民合作社、农业龙头化企业、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体,大力发展冷链物流等配套产业,是农业规模经营和产业链构建的“正合”之路。又比如,要抓住农村电商飞速发展的历史性机遇,以打造县域品牌为重点,创推本地特色名优农产品,是货通天下、富民强县的“奇胜”之道。对于生态优良地区,在农产品有机无公害品质上深耕厚植,让消费者享受舌尖上的健康,也是打好生态牌,开拓中高端市场的重要一招。再比如,要优化资源要素组织形式,极力破解土地资源匮乏对工业发展的桎梏,积极承接生态安全的东中部地区产业转移。安康、宜昌等地山区县采取“飞地”模式,通过建立利益共享机制,将土地由相对充裕的县提供给匮乏的县开发,为其注入新的发展禀赋和动能,助其“山里飞出金凤凰”,并增强地区整体发展的统筹性,其做法值得推广。


(二)切实担起打赢脱贫攻坚战这个政治责任


县域是脱贫攻坚战的主战场,是发挥政治优势、增加扶贫投入、激发内生动力、调动各方力量的汇聚点。因地制宜精准扶贫,切实实施“五个一批”工程,确保按时按人拔掉穷根,兑现党中央对人民庄严承诺,是县域当前最大的政治责任,也是提升县域治理水平的牵引之力。既要履行好精准扶贫的主体责任,精准识别,找准穷根,科学设计“一村一品”“一户一法”,合理安排使用扶贫资金“靶向治疗”,搭建好职业培训、产品供销、招商引资等基础平台;又要积极推动国家层面的重大项目落地,落实好省市层面产业扶持、城镇化推进、移民搬迁等各项举措;还要发挥强有力的动员能力,教育、引导、带领群众用辛勤的双手创造美好的生活,将脱贫攻坚作为强化党性、汇聚民心、激发民志的重大任务来抓。


(三)坚持公平选人用人这个根本导向


切实落实好干部标准,让对基层充满感情、奋发有为、实绩突出的干部得到褒奖重用,使基层的政治生态“山清水秀”。对于县域,尤其要有强化基层导向的选人用人机制,甚至可考虑明确设定“成长路线图”,将在镇村一线历练摔打,在脱贫攻坚主战场上建功立业作为晋升的必经路径,使干部在基层安身、安心、安业;还要强化干部考核和选任的民意导向,将包连农户、社区、企业的评价作为重要依据。同时,要抓紧健全容错纠错机制,加大正向激励和保护干部的力度,打消思想负担,缓解心理压力,引导干部保持良好精神状态,心无旁骛,敢于担当。


(四)努力抓好依法治理这个关键环节


对于基层面临的种种治理困境,“搞定就是稳定、摆平就是水平、妥协就是和谐”的方式必须坚决摒弃,取而代之的应当是依法行政、依法管理,坚持用法治手段解决各类矛盾问题。在权力清单、行政审批、行政执法、政务服务等方面必须做到公开透明,在县里尤其要正确面对人际关系,在“有人情味”和“按原则办”之间作出公正取舍,通过实实在在的每一件事树立政府公信力。同时,要高度重视法治与德治两手抓、两手都要硬,教育群众树立法治观念,引导社会崇德向善,运用法治手段处理道德领域突出问题。对于群众的非理性诉求,必须坚持原则、晓以义利,通过占据法治和德治“制高点”不断赢得群众的理解与支持;对于失德的缠访闹访群访,必须旗帜鲜明地依法依规处理。总之,要让“法安天下、德润人心”成为县域治理的主旋律。


(五)始终把牢建强县委这个“一线指挥部”


县委在联系群众、服务群众、凝聚群众、造福群众方面发挥着最为直接的中流砥柱作用,必须以党的群众路线教育活动为契机,坚持密切联系群众的优良作风,把打通为人民服务“最后一公里”作为长期任务紧抓不放。同时,要以党的建设推动中心工作。当前尤其要在打赢脱贫攻坚战中,充分发挥县委“一线指挥部”作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,引导基层党组织将支部建在脱贫攻坚主战场,让党员立在产业上。把带领群众脱贫致富,用双手创造美好生活作为凝聚人心、导扬风化的主要抓手。通过持之以恒的努力,不断开创县域治理能力现代化的新局面。


(作者为中央办公厅国家保密局保密技术服务中心销毁处副处长)



参考文献:

1.习近平:在中央扶贫开发工作会议上的讲话2015.11.27

2.习近平:做焦裕禄式的县委书记2015.1.12

3.习近平:在河南省兰考县委常委扩大会议上的讲话2014.3.18